Dyfnhau ac ehangu’r berthynas rhwng Comisiwn y Gyfraith a Chymru

 

Anerchiad gan Gadeirydd Comisiwn y Gyfraith i Cymru’r Gyfraith.

Cyflwyniad

Mae Comisiwn y Gyfraith wedi mynychu’r gynhadledd flynyddol hon dros nifer o flynyddoedd ac wedi cymryd pob cyfle i bwysleisio pwysigrwydd ein perthynas â Chymru.

Mae ein harbenigedd yng nghyfraith Cymru wedi tyfu’n gyflym dros y blynyddoedd diwethaf, yn ogystal â’n perthynas â rhanddeiliaid yng Nghymru. Rydym ni nawr yn gofyn – beth nesaf? Beth arall allwn ni ei wneud i gyflawni ein rôl fel Comisiwn y Gyfraith yng Nghymru? Dros y 12 i 18 mis diwethaf, mae cyfres o drafodaethau wedi cael eu cynnal rhwng y Comisiwn a Llywodraeth Cymru, ac yn ystod y trafodaethau hynny rydym wedi dechrau mapio siâp perthynas newydd, dyfnach ac ehangach.

Yr hyn yr hoffwn ei wneud yn y papur hwn yw esbonio sut y gallai hynny weithio.

I roi hyn yn ei gyd-destun, yn gyntaf, mae angen i mi ddarparu braslun o Gomisiwn y Gyfraith fel y mae heddiw, i ddisgrifio’r fframwaith cyfreithiol presennol sy’n llywodraethu’r berthynas rhwng y Comisiwn a Chymru, i roi trosolwg byr o rai o’r prosiectau deddfwriaethol pwysicaf yr ydym wedi ymgymryd â hwy, ac yna i ddisgrifio sut yr ydym yn bwriadu datblygu’r berthynas rhwng y Comisiwn a Chymru yn ei ystyr ehangaf.

 

Pwy ydym ni

Cafodd Comisiwn y Gyfraith yng Nghymru a Lloegr ei greu gan Ddeddf Comisiynau’r Gyfraith 1965. Creodd hyn Gomisiwn y Gyfraith Cymru a Lloegr, a Chomisiwn y Gyfraith yr Alban.

Mae gennym tua 70 o gyfreithwyr ac ymchwilwyr sy’n ymwneud â diwygio’r gyfraith ar y rheng flaen. Ym mhen blaen y sefydliad mae pum comisiynydd sy’n cynnwys y Cadeirydd a phedwar arall. Mae’r Cadeirydd yn farnwr yn yr Uchel Lys neu’r Llys Apêl, ac mae’r ail hefyd yn Gyfrin Gynghorydd. Mae rolau’r Comisiynwyr eraill, e.e. y Cadeirydd, yn cael eu creu a’u llywodraethu gan statud. Yn gyfansoddiadol, rydym yn “Ddeiliaid Swyddfa”, ac felly rydym yn annibynnol ar y Llywodraeth. Mae pob Comisiynydd yn arwain tîm o gyfreithwyr a ddyrennir i brosiectau diwygio’r gyfraith amrywiol.

Mae cyfreithwyr Comisiwn y Gyfraith yn frîd unigryw. Ni fyddwch yn dod o hyd i gorpws tebyg o arbenigwyr mewn mannau eraill ar draws y Llywodraeth, boed hynny yn Llundain neu yng Nghaerdydd. Mae ganddynt sgiliau unigryw. Maent yn arbenigo ym maes y celfyddydau ymgynghori. Maent yn deall drafftio a gweithdrefnau deddfwriaethol. Mae ganddynt ddealltwriaeth ddofn o sut mae llywodraeth yn gweithio ac o’r dirwedd wleidyddol sydd ohoni. Ac maen nhw’n arbenigwyr pwnc o’r radd flaenaf. Rydw i’n rhyfeddu’n gyson at ansawdd y gwaith maen nhw’n ei gynhyrchu.

Fodd bynnag, mae adroddiadau cyhoeddedig y Comisiwn yn gyfrifoldeb ar y cyd i’r pum Comisiynydd. Rydym yn cytuno ar gynnwys adroddiad drwy broses “adolygiad gan gymheiriaid” hirfaith a dwys, lle mae’r Comisiynwyr yn adolygu ac yn dadansoddi cynnwys manwl pob adroddiad drafft. Mae hwn yn rhagfur hynod lym yn erbyn tuedd i gytuno a meddwl grŵp. Rydym yn credu’n gryf mewn gwaith sy’n seiliedig ar dystiolaeth. Nid ydym yn dod â safbwyntiau personol at y bwrdd.

Ar unrhyw un adeg, efallai y bydd y Comisiwn yn cymryd rhan mewn dros 25 o brosiectau diwygio’r gyfraith ar wahanol gamau o’u cwblhau. Erbyn hyn, rydym yn ymwneud fwyfwy â gweithredu ar ôl cynhyrchu adroddiadau, gan weithio gydag Adrannau a Chwnsleriaid Seneddol a Deddfwriaethol, er mwyn dod â deddfwriaeth i’r Senedd a sicrhau ei bod yn cael ei phasio i gyfraith.

Mae’n hollol wir, ac yn gwbl amlwg, gan fod y Comisiwn yn wrthrychol ac yn annibynnol ym mhopeth a wna, mai mater i’r Comisiynwyr, gyda’i gilydd, yw penderfynu a ddylid derbyn gwahoddiad i ymgymryd â phrosiect diwygio’r gyfraith. Fodd bynnag, mae’n amhosib i ni fod yn anymwybodol o’r pwysau gwleidyddol sy’n chwyrlio o’n cwmpas, a byddem yn naïf pe na baem yn gwerthfawrogi realiti bywyd.

Ar y llaw arall, yng nghyd-destun derbyn gwahoddiadau i ymgymryd â phrosiectau, rydym yn benderfynol o osgoi materion sy’n “wleidyddol” eu natur, yn yr ystyr y gallai’r datrysiad i broblem anodd fod yn syml iawn, gyda’r Senedd yn cyflwyno polisi cymdeithasol pur, neu benderfyniad moesegol.

Yn yr un modd, rydym yn derbyn prosiectau anodd, fel mater o drefn, lle ceir barn gref a chystadleuol ynghylch y datrysiad i broblem. Yr ydym yn aml ar ein gorau wrth fynd i’r afael â materion dadleuol ar raddfa mor fawr lle, oherwydd dwyster a chysondeb ein dull ymgynghori, gallwn ddod o hyd i ddatrysiadau ymarferol a chadarn, sy’n aml yn cael eu cydnabod fel y ffordd orau o symud ymlaen yng nghyd-destun problem anhydrin fel arall. Yn y bôn, ein hannibyniaeth a’n gwrthrychedd sy’n egluro pam ein bod yn werthfawr i’r Llywodraeth.

O ran datblygu’r gyfraith yng Nghymru, mae gan y Comisiwn bron i 60 mlynedd o brofiad o weithio gydag ystod eang o wahanol lywodraethau a rhanddeiliaid. Yn hanesyddol, mae canran uchel o’n hargymhellion ar gyfer diwygio deddfwriaethol wedi cael eu gweithredu, er ei bod yn fwyfwy cyffredin ein bod yn argymell dulliau diwygio anneddfwriaethol hefyd, er enghraifft, drwy ddatblygu’r gyfraith gyffredin neu drwy sefydlu gweithgorau ar draws y diwydiant i weithredu ein cynigion neu drwy reolau gweithdrefnol barnwrol.

 

Y berthynas gyfreithiol bresennol â Chymru

Y fframwaith statudol

Roedd Deddf Comisiynau’r Gyfraith 1965 yn cydnabod bod corpws ar wahân o gyfraith yr Alban ac, am y rheswm hwn, sefydlodd y Ddeddf Gomisiwn Cyfraith yr Alban fel corff ar wahân. Ar y pryd, fodd bynnag, nid oedd neb yn rhagweld bodolaeth cyfraith ddatganoledig Cymru.

Fodd bynnag, mae statws cyfansoddiadol Cymru wedi newid yn sylweddol ers hynny. Mae cyfres o Ddeddfau wedi arwain at ddeddfwrfa a llywodraeth sydd ar wahân yn gyfansoddiadol. Mae’r rhain yn cynnwys Deddf Llywodraeth Cymru 1998, Deddf Llywodraeth Cymru 2006, Deddf Cymru 2014, a Deddf Cymru 2017.

I roi’r fframwaith deddfwriaethol yn ei gyd-destun, mae’n werth cofnodi bod Deddf Cymru 2017 yn cynnwys datganiad bod y Cynulliad a Llywodraeth Cymru yn “rhan barhaol o drefniadau cyfansoddiadol y Deyrnas Unedig”. Roedd y Ddeddf hefyd yn ymgorffori “ymrwymiad” Senedd a Llywodraeth y Deyrnas Unedig i’r Cynulliad a Deddf Llywodraeth Cymru ar ffurf datganiad na ellid diddymu’r Cynulliad a Llywodraeth Cymru “ac eithrio ar sail penderfyniad gan bobl Cymru sy’n pleidleisio mewn refferendwm”.

Roedd Deddf Cymru 2014 yn diwygio Deddf Comisiynau’r Gyfraith 1965 i ystyried y datblygiadau hyn ac felly cafodd y Comisiwn gyfrifoldeb ffurfiol dros gyfraith ddatganoledig. Rhoddwyd y pŵer i Weinidogion Cymru wahodd Comisiwn y Gyfraith i ymgymryd â phrosiectau diwygio’r gyfraith. Roedd ganddynt hefyd y grym i sefydlu “protocol” gyda Chomisiwn y Gyfraith mewn perthynas â’i waith ar gyfraith ddatganoledig Cymru. Roedd hyn yn adleisio pŵer statudol cyfatebol sydd gan Lywodraeth y DU mewn perthynas â chyfraith Cymru a Lloegr.

Dan y Cadeirydd ar y pryd, yr Arglwydd Lloyd-Jones, trafodwyd a chytunwyd ar brotocol rhwng Gweinidogion Cymru a Chomisiwn y Gyfraith yn 2015. Mae hyn yn egluro y gall y Comisiwn ymgymryd â phrosiect diwygio’r gyfraith sy’n ymwneud â materion datganoledig yng Nghymru, naill ai drwy ei gynnwys mewn rhaglen o ddiwygio’r gyfraith neu drwy dderbyn y prosiect ar sail cyfeiriad ad hoc gan Weinidogion Cymru. Mae’n disgrifio sut, yn ymarferol, y bydd Gweinidogion Cymru a Chomisiwn y Gyfraith yn cydweithio ar brosiectau o’r fath. Fodd bynnag, nid yw’r Protocol yn mynd i’r afael â hanfodion y berthynas rhwng Cymru a’r Comisiwn o ddydd i ddydd.

Pwyllgor Cynghori Cymru (WAC) / Cynhadledd Cymru’r Gyfraith / Cyngor Cyfraith Cymru

Mae rhan o’r fframwaith cyfansoddiadol cyffredinol yn cynnwys cyrff anstatudol amrywiol.

Mae Pwyllgor Cynghori Cymru yn gorff anstatudol. Fe’i sefydlwyd yn 2013 gan Gomisiwn y Gyfraith, hefyd dan arweiniad yr Arglwydd Lloyd-Jones. Mae’n cynnwys barnwyr, academyddion, ymarferwyr cyfreithiol a chynrychiolwyr neu gyrff sector cyhoeddus sydd ag arbenigedd neu ddiddordeb yn natblygiad cyfraith Cymru. Er mwyn sicrhau annibyniaeth, nid yw’n cynnwys cynrychiolwyr Llywodraeth Cymru. Mae’n cynghori’r Comisiwn ar arfer ei swyddogaethau statudol mewn perthynas â Chymru, yn unol â materion sydd wedi’u datganoli a materion sydd heb eu datganoli. Mae’n ein helpu i ganfod materion sy’n peri pryder gwirioneddol i Gymru.

Mae’r Comisiwn hefyd yn cymryd rhan, drwy wahoddiad, yng Nghynhadledd flynyddol Cymru’r Gyfraith sydd wedi rhoi cyfle i ni, dros y blynyddoedd, i adrodd ar brosiectau cyfredol i ddiwygio’r gyfraith. Ond hefyd i fod yn weladwy ac yn atebol i gymuned gyfreithiol Cymru.

Amlygir pwysigrwydd y digwyddiad hwn yn esblygiad cyfraith Cymru gan y ffaith, yn ystod cynhadledd 2017, bod yr Arglwydd Lloyd-Jones (y cyn-gadeirydd erbyn hynny), wedi adleisio galwadau a wnaed gan rai academyddion blaenllaw am sefydlu Sefydliad Cyfraith Cymru i hyrwyddo astudio cyfraith Cymru. Roedd yn rhagweld y byddai gan Lywodraeth Cymru rôl gydlynu a fyddai’n cynnwys ysgolion cyfraith Cymru, y cyrff proffesiynol a’r Coleg Barnwrol. Gwelodd hefyd rôl i Gymdeithas Ddysgedig Cymru, Sefydliad Cymru’r Gyfraith ac i gysylltu’n agos â Chomisiwn y Gyfraith yng ngoleuni ei gyfrifoldebau dros ddiwygio’r gyfraith yng Nghymru. Cymerodd yr Arglwydd Thomas yr adwy o ran yr alwad hon am weithredu, gan fabwysiadu’r awgrym yn Adroddiad y Comisiwn ar Gyfiawnder yng Nghymru, o’r enw “Cyfiawnder yng Nghymru i bobl Cymru”, Hydref 2019 (“Adroddiad Comisiwn Thomas”), a ddaeth i fodolaeth ar ffurf Cyngor Cyfraith Cymru. Dywedodd yr Arglwydd Thomas y dylai’r Cyngor fod yn: “llais i Gymru gyfreithiol”. Mae Cadeirydd Comisiwn y Gyfraith yn aelod o’r Cyngor.

 

Datblygu prosiectau presennol ar gyfraith Cymru

Efallai y byddai rhywun wedi meddwl, mewn perthynas â chorff cyfreithiol newydd ac awdurdodaeth newydd, y byddai Llywodraeth Cymru a Chomisiwn y Gyfraith wedi dewis materion cymharol fach fel prosiectau cyntaf i arbrofi arnynt, gan lynu at y mantra synhwyrol: dechreuwch yn fach ac adeiladu’n raddol.

Fel y digwyddodd, ni wnaethom unrhyw beth o’r fath. O’r cychwyn cyntaf, roedd ein hymgysylltiad â Llywodraeth Cymru yn canolbwyntio ar brosiectau uchelgeisiol a phellgyrhaeddol o bwysigrwydd mawr.

Er enghraifft, cyfeiriaf at bedwar prosiect o’r fath.

Ffurf a Hygyrchedd

Yn gyntaf, yr adroddiad “Ffurf a Hygyrchedd y Gyfraith sy’n Gymwys yng Nghymru”, a gafodd ei gyhoeddi yn 2016. Cynigiwyd y prosiect hwn i ni gan Bwyllgor Cynghori Cymru a chan Lywodraeth Cymru. Roedd hwn yn brosiect hynod tu hwnt a oedd yn cynnwys llawer o athroniaeth, yn ogystal â’r gyfraith.

Nod hanfodol y cynnig diwygio oedd creu system lle gallai cyfraith Cymru fod yn hygyrch. Fel yr eglurodd yr Arglwydd Bingham yn ei waith arloesol “The Rule of Law” (2010), mae hygyrchedd yn rhan annatod o’r gyfraith: “Rhaid i’r gyfraith fod yn hygyrch a, chyn belled ag y bo modd, yn ddealladwy, yn glir ac yn rhagweladwy”.

Cafodd y prosiect ei ysbrydoli gan hanes cyfreithiol Cymru. Mae’r rhagarweiniad i lyfr Iorwerth yn 1240 yn cofnodi bod deddfau Hywel Dda o’r 10^fed ganrif yn ymwneud â chodeiddio’r gyfraith a’i throi’n llyfrau a gyhoeddwyd: “Ac yn unol â chyngor a chytundeb y dynion doeth a ddaeth yno, buont yn archwilio’r hen gyfreithiau, gan ganiatáu i rai ohonynt barhau, rhai eraill i gael eu diwygio, rhai eraill i gael eu dileu’n llwyr, tra gosodwyd rhai eraill o’r newydd…” Cyfeiriwyd at hyn ym mharagraffau agoriadol yr Adroddiad.

Roedd ymateb Llywodraeth Cymru i’n papur ymgynghori yn pwysleisio, er mwyn i gyfreithiau Cymru fod yn hygyrch, ei bod yn hanfodol eu bod yn ddealladwy, yn glir ac yn rhagweladwy o ran eu heffaith, a’u bod ar gael yn rhwydd. Nododd y Llywodraeth dri ffactor a oedd yn milwrio yn erbyn y gwaith o gyflawni’r amcanion elfennol hyn. Y cyntaf oedd swmp enfawr y ddeddfwriaeth gyda’i llu o ddarpariaethau rhyng-gysylltiedig a chroesgyfeiriadol, a greodd glytwaith cymhleth o gyfraith a oedd i raddau helaeth yn annirnadwy. Yr ail oedd y broses ddatganoli, a oedd yn tueddu i wneud deddfwriaeth o fewn y meysydd datganoledig yn fwy cymhleth nag y byddai fel arall. Y trydydd oedd i ba raddau yr oedd y ddeddfwriaeth ar ei ffurf ddiweddaraf ar gael yn rhwydd i’r cyhoedd ac ar gael yn nwy iaith swyddogol Cymru.

Yn ein hadroddiad terfynol, gwnaethom 32 o argymhellion manwl gyda’r nod o ddod â hygyrchedd i’r system gyfreithiol gyfan. Ymhlith yr argymhellion hyn, gwnaethom gynnig cynllun codeiddio a fyddai’n golygu dwyn ynghyd deddfwriaeth yr oedd ei chynnwys o fewn cymhwysedd deddfwriaethol Cynulliad Cenedlaethol Cymru, ond a oedd, bryd hynny, wedi’i gwasgaru rhwng gwahanol ddarnau o ddeddfwriaeth yn San Steffan ac yng Nghaerdydd. Fe argymhellom y dylid nodi’r meysydd lle yr oedd angen codeiddio’r gyfraith fwyaf o flaen llaw. Roeddem hefyd wedi argymell gweithdrefn ddeddfwriaethol hyblyg a syml y dylid ei chyflwyno i reolau sefydlog y Cynulliad i gyflawni’r amcanion hyn, ond a oedd hefyd yn cynnwys y posibilrwydd o wneud gwelliannau i’r ddeddfwriaeth wrth iddi fynd drwy’r broses ac, yn y modd hwn, roeddem wedi achub ar y cyfle i awgrymu mabwysiadu’r dulliau codeiddio diweddaraf. Ar ben hynny, roeddem yn argymell, pan gyflwynwyd bil, y dylid cynnwys memorandwm esboniadol wedi’i gymeradwyo gan y Cwnsler Cyffredinol a fyddai’n egluro effaith a phwrpas pob un o adrannau’r bil perthnasol.

Rhoddodd y Llywodraeth ein hargymhellion ar waith yn Neddf Deddfwriaeth (Cymru) 2019 a chafodd darpariaethau cyfatebol eu cynnwys yn Rheolau Sefydlog y Senedd. Yn unol â’r bwriad i Weinidogion Cymru wella hygyrchedd cyfraith Cymru, roedd prosiect cynnar, yr oedd Comisiwn y Gyfraith yn falch o’i dderbyn, yn uchelgeisiol ac yn bellgyrhaeddol ac yn ymwneud â chodeiddio cyfraith cynllunio Cymru, prosiect mawr ar unrhyw olwg. O ystyried popeth, bydd bil yn cael ei gyflwyno i’r Senedd yn 2024.

Tribiwnlysoedd Datganoledig

Y prosiect nesaf yr hoffwn gyfeirio ato yw’r prosiect ar “Dribiwnlysoedd Datganoledig yng Nghymru”. Fe wnaethom gyhoeddi ein hadroddiad ar 9 Rhagfyr 2021. Gwelsom fod tribiwnlys yn gorff a sefydlwyd i setlo anghydfodau a oedd fel arfer yn deillio o benderfyniad cyrff cyhoeddus a oedd yn darparu cyfiawnder i rai o’r rhai mwyaf agored i niwed mewn cymdeithas. Ond gwelsom hefyd fod y rheolau a’r gweithdrefnau presennol yn gymhleth, yn anghyson ac, mewn rhai achosion, yn anaddas i’r diben. Fe wnaethom argymell sefydlu tribiwnlys newydd, sef y tribiwnlys haen gyntaf i Gymru, i ddisodli’r corff presennol o dribiwnlysoedd, ac fe wnaethom awgrymu y dylid rhannu’r tribiwnlys newydd hwn yn siambrau, er enghraifft siambr eiddo a siambr addysg. Roeddem hefyd wedi argymell creu Tribiwnlys Apêl i wrando ar apeliadau o’r tribiwnlys haen gyntaf ac roeddem hefyd wedi argymell creu pwyllgor gweithdrefnau tribiwnlysoedd sy’n gyfrifol am adolygu a diweddaru gweithdrefnau. Yn olaf, roeddem wedi argymell creu adran anweinidogol i ddisodli’r uned tribiwnlysoedd presennol yng Nghymru, yn annibynnol o Lywodraeth Cymru ac yn gyfrifol am reoli’r system.

Ym mhennod pump yr adroddiad, o dan y pennawd ‘Llywydd Tribiwnlysoedd Cymru’, gwelsom mai’r Llywydd oedd y ffigwr barnwrol uchaf yn y system tribiwnlysoedd datganoledig yng Nghymru. Crëwyd y swyddfa gan adran 60 o Ddeddf Cymru 2017, ac mae’n debyg i rôl Uwch Lywydd y Tribiwnlysoedd yng Nghymru a Lloegr a Llywydd Tribiwnlysoedd yr Alban. Yn ein barn ni, roedd rôl Lywyddol uwch yn allweddol i greu’r system newydd. Bydd y Llywydd yn allweddol o ran sicrhau bod y newid i’r system newydd hon yn digwydd yn ddidrafferth ac yn amharu cyn lleied â phosibl ar ddefnyddwyr tribiwnlysoedd.

Beth yw arwyddocâd yr adroddiad hwn? Ar un olwg, roedd yn ffocysu ar set dechnegol iawn o reolau cyfreithiol a gweithdrefnol a oedd yn llywodraethu’r hyn a oedd, mewn termau cymharol, yn nifer fach o achosion. Ond ar safbwynt arall, mae’r adroddiad yn ystyried llwyfan neu lasbrint ar gyfer system farnwrol fwy cynhwysfawr yng Nghymru (yn y dyfodol). Mae’n agos iawn at y pwynt bod y prosiect yn destun argymhelliad cryf gan yr Arglwydd Thomas yn ei adroddiad ynghylch yr angen am gydlyniant yn y system gyfiawnder yng Nghymru. Ar ben hynny, cafodd llawer o’r awgrymiadau a’r argymhellion a wnaeth yr Arglwydd Thomas eu cymeradwyo yn y pen draw gan y Comisiwn yn ein hadroddiad terfynol.

Ar 19 Mehefin 2023, cyhoeddodd y Cwnsler Cyffredinol Bapur Gwyn o’r enw “System Tribiwnlys Newydd i Gymru”. Mae’r Papur Gwyn yn datblygu ac yn adeiladu ar argymhellion y Comisiwn ar Gyfiawnder yng Nghymru ac Adroddiad Comisiwn y Gyfraith. Daeth yr ymgynghoriad ar y Papur Gwyn i ben ar 2 Hydref 2023.

Rheoleiddio Diogelwch Tomenni Glo

Mae’r adroddiad terfynol yr hoffwn gyfeirio ato yn ymwneud â’r cyfeiriad a wnaed atom gan Weinidogion Cymru ar reoleiddio tomenni glo segur yng Nghymru. Ym mis Chwefror 2020, yn dilyn stormydd Ciara a Dennis, cafwyd tirlithriadau tomenni glo. Roedd y rhain yn creu atgofion amrwd o drasiedi Aberfan ym 1966 pan arweiniodd cwymp tomen lo at farwolaeth 116 o blant a 28 o oedolion. Roedd y ddeddfwriaeth bresennol wedi’i rhoi ar waith yn dilyn y trychineb hwnnw. Roedd yn ymwneud â chyfnod pan oedd diwydiant glo gweithredol, ond nid oedd darpariaeth ddigonol wedi’i sefydlu erioed ar gyfer tomenni segur. Mae gwaith ymchwil yn dangos bod miloedd o domenni o’r fath yng Nghymru, y mwyafrif mewn perchnogaeth breifat, a rhai’n dyddio’n ôl i gyfnod y Rhufeiniaid. Roedd nifer ohonynt wedi’u lleoli yn y cymoedd, uwchben ardaloedd preswyl. Roedd newid yn yr hinsawdd wedi arwain at risg o fwy o leithder yn yr aer a oedd, yn ei dro, yn gwaethygu’r posibilrwydd o ansefydlogrwydd tomenni. Ym mis Hydref 2020, gofynnodd Gweinidogion Cymru i’r Comisiwn gynnal prosiect i greu fframwaith newydd ar gyfer rheoli a rheoleiddio tomenni o’r fath. Roedd y prosiect yn un brys o ystyried y pwnc a’r bygythiad a berir gan newid yn yr hinsawdd. Derbyniasom y gwahoddiad, gan weithio i amserlen dynn. Cyhoeddwyd yr adroddiad terfynol, a oedd yn dilyn ymgynghoriad dwys, a oedd yn cynnwys argymhellion manwl, ym mis Mawrth 2022. Cawsom ymateb gan y Gweinidog Newid Hinsawdd ym mis Mawrth 2023, yn derbyn y rhan fwyaf o’n hargymhellion.

Yn gyffredinol

Pan edrychaf yn ôl ar y prosiectau cynnar hyn, nid oeddent yn agos at y brif ffrwd. Maent yn uchelgeisiol ac yn edrych tua’r dyfodol, wedi’u gwreiddio mewn hanes, yn ffurfiannol o ran eu dymuniad i osod sylfeini cadarn ar gyfer system briodol o gyfraith yng Nghymru, ac yn manteisio ar dreftadaeth emosiynol y wlad. Mewn gwahanol ffyrdd, maent i gyd yn bwysig yn gyfansoddiadol. Mae’r gwaith cynnar hwn wedi bod yn rhyfeddol mewn sawl ystyr. Credaf ei fod yn tanlinellu cryfderau’r Comisiwn a’r hyn y gall ei gyfrannu at esblygiad cyfraith Cymru.

Mae ein rôl wedi cael ei chydnabod gan y Cwnsler Cyffredinol yn yr Wythfed Adroddiad Blynyddol ar weithrediad Llywodraeth Cymru o gynigion Comisiwn y Gyfraith, a osodwyd gerbron y Senedd ym mis Chwefror eleni. Yno, rhoddodd y Cwnsler Cyffredinol y wybodaeth ddiweddaraf am y cynnydd a wnaed dros y deuddeg mis diwethaf ar amrywiaeth o faterion sy’n destun argymhellion Comisiwn y Gyfraith. Dywedodd fod y cynnydd a ddisgrifir yn yr adroddiad “…yn dangos y pwysigrwydd y mae Llywodraeth Cymru yn ei roi ar gynigion Comisiwn y Gyfraith”.

Yn ddiweddar iawn, cefais lythyr gan y Prif Weinidog, yn gofyn yn ffurfiol i ni gynnwys tribiwnlysoedd datganoledig yng Nghymru yn ein hadolygiad presennol o’r gyfraith dirmyg llys, sydd, o fewn y Comisiwn, yn brosiect ar y cyd rhwng y timau cyfraith Troseddol a Chyhoeddus. Prosiect sy’n ymwneud â chyfraith Cymru a Lloegr yw hwn, nid prosiect cyfraith ddatganoledig. Roedd y llythyr yn benllanw trafodaethau rhwng y Comisiwn a swyddogion Llywodraeth Cymru, a chyda Llywydd Tribiwnlysoedd Cymru. Mae cefnogaeth i ymestyn ein prosiect presennol yng Nghymru a Lloegr i gynnwys tribiwnlysoedd datganoledig, ac yr wyf wedi ymateb i’r Prif Weinidog gan fynegi ein brwdfrydedd. Dyma’r tro cyntaf i ni gael cais i ystyried prosiect diwygio sy’n ymchwilio i gyfraith y DU gyfan a chyfraith ddatganoledig ar yr un pryd.

 

Pam nawr?

Rwyf am ganolbwyntio’n awr ar y dyfodol a’n cynlluniau i ddyfnhau ac ehangu ein hymgysylltiad â Chymru.

Credwn fod yr amser yn iawn.

Yn gyntaf, mae angen i unrhyw un sydd â diddordeb yn esblygiad cyfiawnder datganoledig yng Nghymru ddarllen Adroddiad Comisiwn Thomas. Yn fy marn i, bydd yn sefyll fel y locus classicus ar gyfer diwygio’r gyfraith yn y dyfodol am amser hir i ddod. Roedd yn argymell cyfres o argymhellion ynghylch materion megis gwella hygyrchedd cyfraith Cymru a chreu cyrff newydd i ddyfeisio cyfiawnder troseddol a sifil yn gyffredinol yng Nghymru. Credai’r Arglwydd Thomas hefyd fod yr amser yn barod ar gyfer newid. Dyfynnodd o’n hadroddiad ar Ffurf a Hygyrchedd:

“Rhwng 2012 a mis Medi 2019, pasiodd y Cynulliad 41 o Ddeddfau’r Cynulliad ar amrywiaeth eang o bynciau, gan gynnwys saith Deddf yn ymwneud â thai, chwech yn ymwneud ag addysg a deg yn ymwneud ag iechyd a gwasanaethau cymdeithasol, yn ogystal â Deddfau sylweddol ar gynllunio, yr amgylchedd a threthiant. Mae hyn yn ychwanegol at y 22 o Fesurau Cynulliad a basiwyd rhwng 2008 a 2011. Yn 2016, dywedodd Comisiwn y Gyfraith “mae wedi dod yn ystyrlon siarad am gyfraith Cymru fel system fyw am y tro cyntaf ers y Ddeddf Uno yng nghanol yr unfed ganrif ar bymtheg…”

Erbyn hyn, ac ar y cyd, mae gennym gorff sylweddol a chynyddol o waith o dan ein gwregysau. Mae cymwysterau’r ddwy ochr wedi’u profi. Dyma’r amser i symud ymlaen.

Yn ail, mae angen sefydlu strwythur sy’n gallu delio â chynnydd disgwyliedig mewn gweithgarwch deddfwriaethol yng Nghymru yn y dyfodol. Yr hyn sy’n bwysig yw Bil Senedd Cymru (Aelodau ac Etholiadau), a gyhoeddwyd yn ddiweddar, y byddaf yn dychwelyd ato’n ddiweddarach, sy’n ystyried rôl ddeddfwriaethol a chraffu llawer gwell i’r Senedd a chynnydd yn nifer Gweinidogion Cymru. Y sail hanfodol y tu ôl i’r Bil yw bod angen gwneud diwygio deddfwriaethol yn fwy effeithlon a syml. Nid yn unig y mae hyn yn rhagweld twf yn y Senedd, i 96 o aelodau, ond mae hefyd yn rhagweld cynnydd yn uchafswm nifer Gweinidogion Cymru y gellir eu penodi, o 12 i 17 ynghyd â’r Prif Weinidog a’r Cwnsler Cyffredinol, ynghyd â phŵer ychwanegol i ganiatáu cynnydd pellach i 18 neu 19 gyda chymeradwyaeth y Senedd.

Yn drydydd, mae’n bosibl o leiaf y bydd newidiadau yn y dyfodol i’r cyd-destun datganoli, gan ehangu’r broses o drosglwyddo pwerau i ffwrdd oddi wrth y canol. Mae adroddiad Brown [1] wedi hyrwyddo mwy o ddatganoli. Yng nghyd-destun Cymru, mae’n awgrymu cynnydd mewn pwerau datganoledig ym maes cyfraith droseddol, dros y gwasanaeth prawf a chyfiawnder ieuenctid. Er nad yw hyn yn cyfateb i ddatganoli cyfraith droseddol ar raddfa lawn, mae’n dal i ragweld cynnydd sylweddol mewn awdurdodaeth. Gwyddys yn gyhoeddus fod Llywodraeth Cymru eisoes wedi dechrau ar asesiad o sut y byddai hyn yn gweithio yng Nghymru, petai’n digwydd. Dylwn ychwanegu, er fy mod yn gobeithio ei bod yn amlwg, fod yn rhaid i’r Comisiwn bob amser aros yn bell o gwestiynau gwleidyddol, e.e. y cynlluniau ar gyfer Llywodraeth newydd bosibl i gynyddu datganoli. Serch hynny, nid ydym yn parhau’n anymwybodol o bosibiliadau o’r fath gan y gallent effeithio’n sylweddol ar ein cylch gwaith statudol.

Yn bedwerydd, mae strwythur yn dod i’r amlwg o gyrff a sefydliadau anllywodraethol sy’n ffocysu ar yr angen am newid a diwygio. Yr wyf yn cyfrif Pwyllgor Cynghori Cymru (WAC) ymhlith y rhain. Ond wrth gwrs, mae Cyngor Cyfraith Cymru yn bodoli erbyn hyn, a fydd, dros amser, yn ysgogi newid deddfwriaethol o’r newydd.

Yn bumed, mae gwahaniaeth o ran datblygu polisi rhwng San Steffan a Chaerdydd. O ran cyfraith Cymru a Lloegr, yn y blynyddoedd diwethaf, mae ein gwaith wedi dod yn fwy blaengar. Er enghraifft, rydym wedi bod yn gweithio ar brosiectau sy’n ymwneud ag effaith deallusrwydd artiffisial ar ddeddfwriaeth, er enghraifft mewn perthynas â cherbydau awtomataidd, gyrru o bell a thrafnidiaeth awyr fasnachol (sy’n cynnwys dronau). Yn ogystal, rydym yn edrych ar faterion sy’n ymwneud â’r economi ddigidol. Prosiectau yw’r rhain sydd o fudd i holl bobl y Deyrnas Unedig. Mewn perthynas â Chymru, ar y llaw arall, mae arwyddocâd cyfansoddiadol domestig i’r adroddiadau ar Ffurf a Hygyrchedd a’r Tribiwnlysoedd Datganoledig. Roedd yr adroddiad ar Reoleiddio Diogelwch Tomenni Glo yn brosiect o arwyddocâd emosiynol dwfn i Gymru, er bod iddo oblygiadau pellgyrhaeddol hefyd yn ymwneud ag effaith newid yn yr hinsawdd. Ailadroddaf arsylwadau’r Arglwydd Lloyd-Jones, a ddywedodd y canlynol yn ystod y gynhadledd a oedd yn nodi 50 mlynedd ers sefydlu Comisiwn y Gyfraith yn 2015:

“Mae datganoli yn dod â chyfrifoldebau newydd i’r Comisiwn a bydd yn arwain at nifer o gyfleoedd newydd yn y dyfodol. Yn benodol, rydym eisoes yn gweld gwahaniaeth rhwng cyfraith Lloegr a chyfraith Cymru ym meysydd datganoledig y system gyfreithiol a rennir rhwng Cymru a Lloegr, ac mae’r gwahaniaeth hwn bellach yn cyflymu fwyfwy.”

Yn olaf, hoffwn ychwanegu gair am effaith ysgogol Adroddiad Comisiwn Thomas. Yn narlith Hamlyn, a gyflwynwyd yng Nghaerdydd ar 5 Hydref 2023, edrychodd yr Arglwydd Thomas ar natur strwythur datganoli yng Nghymru a’i berthynas â’r cysyniad o genedligrwydd. Cymerodd ran mewn gwerthusiad fforensig o’i gryfderau a’i wendidau. Yn benodol, nododd yr hyn yr oedd yn ei ystyried yn fwlch yn y strwythur sy’n deillio o absenoldeb system farnwrol gyflawn yng Nghymru. Mynegodd rywfaint o besimistiaeth ynghylch y diffyg cefnogaeth i rai o’r mesurau yn ei Adroddiad. Rydw i’n fwy hyderus. Yn ôl profiad Comisiwn y Gyfraith, mae adroddiadau o ansawdd uchel yn cael effaith “hirhoedlog”. Maent yn cynrychioli colyn deallusol parhaus neu bwynt cyfeirio ar gyfer y rhai sydd â diddordeb yn y pwnc. Mae llawer o’r argymhellion yn Adroddiad Comisiwn Thomas eisoes wedi cael eu rhoi ar waith neu wrthi’n cael eu rhoi ar waith, er enghraifft, creu system gydlynol ar gyfer tribiwnlysoedd datganoledig a chreu Cyngor y Gyfraith. Yn fy marn i, bydd yr adroddiad yn sbardun ar gyfer diwygio’r gyfraith, er y gallai gymryd amser hir a hyd yn oed bod yn genedliadol.

Yng ngoleuni hyn i gyd, rydym wedi dod i’r casgliad bod angen i ni ddatblygu perthynas fwy aeddfed â Chymru. Rydym wedi ystyried y gwahaniaethau yn y ffordd rydym yn gweithio ar ddiwygio’r gyfraith yng Nghymru a Lloegr, a’r ffordd rydym yn gweithio ar gyfraith ddatganoledig. Credwn fod angen i ni ddod â’r ddwy ffordd o weithio’n agosach at ei gilydd a sicrhau bod ein dull o weithio gyda Chymru yn cyd-fynd yn well â nodweddion cyfranogol cyfraith Cymru.

 

Cynigion ar gyfer perthynas newydd gyda’r Llywodraeth

Trof yn awr at y materion yr ydym yn eu trafod gyda Llywodraeth Cymru ynglŷn â’r dyfodol.

Yn gyntaf, mae’n hen bryd i Gomisiwn y Gyfraith gael presenoldeb corfforol yng Nghymru. Pan fyddwn yn delio â chyfraith ddatganoledig Cymru, nid Comisiwn y Gyfraith yng Nghymru a Lloegr ydym ni. Yn hytrach, ac yn syml ac yn gyfiawn, ni yw Comisiwn y Gyfraith yng Nghymru. Mae angen i ni adlewyrchu hyn drwy fod yn bresennol yng Nghymru lle gallwn, er enghraifft, gynnal ymgynghoriadau a digwyddiadau i randdeiliaid. Byddai bod yn bresennol yn gorfforol hefyd yn hwyluso deialog a thrafodaeth o ddydd i ddydd rhwng y swyddogion perthnasol.

Yn ail, rydym am sicrhau ein bod yn ymgysylltu’n fwy rheolaidd ac yn fwy systematig â datblygu polisi yng Nghymru ar bob lefel. Mae gennym eisoes gysylltiadau cryf, er enghraifft, â’r Cwnsler Cyffredinol a’r Prif Gwnsler Deddfwriaethol a chyda swyddogion. Ond gallwn gryfhau’r cysylltiadau hyn. Mae angen i ni fod yn fwy ymwybodol o flaenoriaethau a dyheadau’r Llywodraeth sy’n datblygu, yn union fel yr ydym mewn perthynas â San Steffan wrth ymdrin â chyfraith Cymru a Lloegr. Gellir cyflawni hyn drwy gyfarfodydd briffio rheolaidd a chyfnodol, cyfarfodydd bwrdd crwn, seminarau a thrafodaethau cyffredinol lle gallai syniadau ar gyfer diwygio’r gyfraith ddod i’r amlwg. Gall trafodaethau o’r fath ddigwydd ar lefel Cadeirydd a Chomisiynydd Cymru, a Gweinidogion Cymru a’r Cwnsler Cyffredinol, a rhwng swyddogion hefyd.

Yn drydydd, rydym yn cynnig cyflwyno system o ddogfennau “gwyntyllu syniadau” lle rydym yn nodi syniadau amrywiol ar gyfer diwygio’r gyfraith. Mae llywodraethau’n tueddu i ymateb i ddigwyddiadau wrth iddynt ddatblygu ac anaml y cânt y cyfle i eistedd i lawr ac ystyried beth y dylid ei wneud yn y dyfodol. Gall Comisiwn y Gyfraith helpu i lenwi’r bwlch hwn. I ni, mae syniadau ar gyfer diwygio yn cael eu cynhyrchu drwy broses ailadroddol a chyson o drafod gyda swyddogion, seneddwyr a rhanddeiliaid. Rydym am sefydlu system lle y gallwn, drwy broses o’r fath, gynhyrchu syniadau a’u cyfleu i Weinidogion i’w hystyried. Gallai dogfen gwyntyllu syniadau fod yn ganlyniad i fisoedd neu hyd yn oed flynyddoedd o feddwl a thrafod. Ond daw adeg pan fydd consensws yn bodoli ynghylch yr angen am ddiwygio a gellir lleihau’r holl syniadau sy’n dod i’r amlwg i greu cynnig cryno ond rhesymegol ar gyfer deddfwriaeth.

Yn bedwerydd, mewn perthynas â phrosiectau ar gyfraith Cymru a Lloegr, mae nifer o ddrafftwyr wedi cael eu secondio i ni o Swyddfa’r Cwnsler Seneddol yn Llundain. O’r cychwyn cyntaf, maent yn gweithio’n agos gyda thimau wrth i brosiectau ddatblygu gan roi cyngor ar y gyfraith, ar weithdrefnau deddfwriaethol ac ar y ffordd orau o gyfieithu datrysiadau arfaethedig i iaith statudol. Mae’r ymwneud agos hwn yn amhrisiadwy ac mae’n ein galluogi mewn llawer o achosion i gynhyrchu Bil drafft sy’n cyd-fynd â chyhoeddi adroddiad terfynol. Wrth i amser fynd rhagddo, ac wrth i lif gwaith datganoledig Cymru gynyddu, efallai y byddwn yn dymuno ystyried perthynas debyg â chymheiriaid yng Nghymru.

Yn bumed, rydym yn dymuno defnyddio, yn fwy strategol ac effeithlon, y doethineb a’r sgiliau sydd ar gael i ni drwy WAC a Chyngor Cyfraith Cymru. Maent yn cynnwys cynrychiolwyr o rannau pwysicaf cymuned gyfreithiol Cymru, y byd academaidd a chymdeithas Cymru. Gallai’r cyrff hyn fod yn fwy gweithredol o ran cynnig materion ar gyfer diwygio’r gyfraith. Er enghraifft, gallent chwarae rhan i’n helpu i werthuso dogfennau gwyntyllu syniadau. Mae’n berthnasol ei fod yn rhannol oherwydd anogaeth gan Bwyllgor Cynghori Cymru fod Comisiwn y Gyfraith wedi derbyn y gwahoddiad i gymryd rhan yn y prosiect arloesol ar ffurf a hygyrchedd.

Yn chweched, er bod gennym gysylltiadau da eisoes â rhanddeiliaid yng Nghymru (oherwydd ymgysylltu ar brosiectau ar ddiwygio’r gyfraith ar gyfer Cymru a Lloegr, yn ogystal ag ar faterion datganoledig), credwn y gallwn ddyfnhau a gwella ein “rhestr cysylltiadau” i sicrhau ein bod yn ysgogi mwy o ymatebion i ymarferion ymgynghori a mwy o gynigion gan gymunedau ar gyfer diwygio deddfwriaethol sy’n bwysig iddynt. Credwn y bydd cael presenoldeb corfforol yng Nghymru yn hwyluso hyn.

Dylai’r mesurau hyn alluogi’r Comisiwn a Llywodraeth Cymru i gynllunio gwaith dilynol a diwygiadau. Mae hyn yn bwysig i’r Comisiwn gan ei fod yn ein galluogi i ddyrannu adnoddau priodol i brosiectau yn unol ag amserlenni a chylch gorchwyl y byddem yn cytuno arno gyda Gweinidogion Cymru. Fel unrhyw gorff cyhoeddus arall, mae’r Comisiwn wedi’i gyfyngu o ran adnoddau ac, er cymaint yr hoffem iddo fod fel arall, mae’n rhaid i ni gynllunio ac amserlennu ein llwyth gwaith yn ofalus ac yn fanwl. Nid yw bob amser yn cael ei werthfawrogi bod gallu Comisiwn y Gyfraith wedi’i gyfyngu gan y ffaith mai dim ond pedwar Comisiynydd sy’n ymwneud â diwygio’r gyfraith yn weithredol. Nid yw’r Cadeirydd, fel arfer, yn arwain prosiectau unigol. O ganlyniad, mae cyfyngiad de facto ar allu’r Comisiwn.[2]

 

Perthynas newydd â’r Senedd

Yn olaf, ac yn anad dim, rydym yn dymuno gwella ein perthynas â’r Senedd. Hyd yma, rydym wedi awgrymu’n betrus i’r Senedd y dylwn ddatblygu perthynas agosach ond nawr, rwy’n credu, yw’r amser i eistedd i lawr gyda’r Senedd a thrafod sut gallwn ni chwarae rhan fwy cynhwysfawr yn eu gweithgareddau.

Bil Senedd Cymru (Aelodau ac Etholiadau)

Un o’r ffactorau pwysig sy’n sbarduno hyn yw’r bwriad i ddiwygio strwythur a chyfansoddiad y Senedd, rhywbeth yr wyf eisoes wedi cyfeirio ato. Cyhoeddwyd Bil Senedd Cymru (Aelodau ac Etholiadau) ar 18 Medi 2023. Mae’n ceisio gwireddu’r argymhellion a wnaed gan y Pwyllgor Diben Arbennig ar Ddiwygio’r Senedd, a gafodd eu cymeradwyo gan fwyafrif o Aelodau’r Senedd ym mis Mehefin 2022.

Nod craidd y Bil yw creu Senedd fodern, sy’n gallu cynrychioli pobl yng Nghymru yn well, gyda mwy o gapasiti i graffu, deddfu, a dal y llywodraeth i gyfrif. Mae’n cynnig y newidiadau strwythurol canlynol: (i) Bydd 96 o Aelodau’n cael eu hethol i’r Senedd, gan ddefnyddio rhestrau cymesur caeedig gyda seddi wedi’u dyrannu i bleidiau gan ddefnyddio fformiwla gyfrannol D’Hondt; (ii) byddai’r 32 etholaeth newydd yn Senedd y DU yn cael eu paru i greu 16 etholaeth Senedd ar gyfer etholiad Senedd 2026 a bydd pob etholaeth yn ethol chwe Aelod; a (iii), byddai etholiadau’r Senedd yn cael eu cynnal bob pedair blynedd o 2026 ymlaen.

Mae’r cynnydd hwn mewn aelodaeth yn dangos awydd clir am fwy o waith diwygio.

Yn fras, hoffem efelychu mwy yng Nghymru o’r berthynas sydd gennym â Thŷ’r Cyffredin a Thŷ’r Arglwyddi mewn perthynas â diwygio’r gyfraith sy’n cwmpasu Cymru a Lloegr, lle’r ydym o’r farn bod gennym ddyletswydd i fod yn dryloyw i’r ddwy Senedd yn gyffredinol. Yng nghyd-destun Cymru, yn ogystal â’n rôl fwy traddodiadol o ran rhoi tystiolaeth i bwyllgorau’r Senedd, gallai hyn gynnwys: sesiynau briffio anffurfiol neu ffurfiol achlysurol ar ein gwaith i aelodau’r Senedd (o ba liw gwleidyddol bynnag) neu ei weithgorau a’i bwyllgorau, a thrafodaethau ag aelodau unigol o’r Senedd ynghylch prosiectau newydd posibl ar gyfer diwygio’r gyfraith.

Y weithdrefn gydgrynhoi Yn y cyd-destun hwn, dylwn sôn am Reolau Sefydlog (SO) y Senedd sy’n effeithio ar waith atgyfnerthu deddfwriaethol. O dan SO26C.1: “Mae Bil Cydgrynhoi yn Fil a gyflwynir gan aelod o’r llywodraeth er mwyn cyfuno deddfwriaeth sylfaenol, is-ddeddfwriaeth a chyfraith gyffredin sy’n bodoli’n barod”. Daeth SO26C i fodolaeth o ganlyniad i argymhelliad a wnaed gan Gomisiwn y Gyfraith yn ei adroddiad ar Ffurf a Hygyrchedd[3]. Mae unrhyw ymarfer cydgrynhoi yn gyfle delfrydol nid yn unig i ddod â’r deddfau gwahanol sy’n cael eu cyfuno at ei gilydd mewn un mesur, ond hefyd, ar yr un pryd, i wella’r gyfraith, er enghraifft drwy gywiro gwallau neu gamamseriadau amlwg, neu achosi newidiadau mwy sylweddol sydd, serch hynny, yn methu â chyflawni newid sylweddol neu faterol o ran sylwedd neu bolisi[4].

O ganlyniad, mae SO26C yn fecanwaith sy’n adlewyrchu’r arferion drafftio modern gorau.

Dan SO26C.2, gall Biliau Cydgrynhoi ailddatgan unrhyw ddeddfwriaeth bresennol gydag unrhyw newidiadau mewn strwythur, iaith neu fformat sy’n briodol er mwyn gwella’r ffordd y mae’r gyfraith yn cael ei chyflwyno a sicrhau cysondeb ag arferion drafftio cyfredol; egluro cymhwysiad neu effaith y gyfraith bresennol; dileu neu hepgor darpariaethau sydd wedi darfod neu heb fod â defnyddioldeb neu effaith ymarferol mwyach; a gwneud mân newidiadau i’r gyfraith bresennol at ddibenion sicrhau datrysiad boddhaol. Gall mesur o’r fath hefyd gynnwys darpariaethau trosiannol ac arbed priodol, a diwygiadau canlyniadol a diddymu deddfwriaeth bresennol, gan gynnwys sicrhau bod y ddeddfwriaeth bresennol yn parhau i weithredu’n gywir mewn perthynas â Lloegr.

Yr hyn sy’n arbennig o arwyddocaol i’r Comisiwn yw SO26C.2(v) lle gall Bil Cydgrynhoi hefyd:

“… wneud newidiadau eraill i’r gyfraith y mae Comisiwn y Gyfraith yng Nghymru a Lloegr yn argymell eu bod yn briodol i’w cynnwys mewn Bil Cydgrynhoi.”

Mae hon yn ddarpariaeth werthfawr a phwysig. Mae’n rhoi i’r Comisiwn bŵer eang posibl i argymell newidiadau y mae’r Comisiwn o’r farn eu bod yn “briodol”. Nid oes diffiniad o “briodol” sydd felly’n ymddangos yn benagored ond, ar egwyddorion adeiladu arferol, rhaid ei ddarllen yng nghyd-destun y Rheolau Sefydlog yn gyffredinol a’u pwrpas, sef gwella deddfwriaeth yn ystod gweithdrefn cydgrynhoi, nid cynhyrchu deddfwriaeth a pholisi sylweddol de novo.

Ychydig o brofiad sydd gan y Comisiwn o weithio gyda’r Llywodraeth a’r Senedd o dan y pŵer hwn. Hyd yma, mae’r Comisiwn wedi gallu dweud bod y newidiadau amrywiol a awgrymwyd yn “briodol”. Serch hynny, mae’n weithdrefn a allai fod yn bellgyrhaeddol.

Gallaf roi dwy enghraifft o faterion a allai brofi terfynau allanol y pŵer.

Yn gyntaf, gallai cais wahodd y Comisiwn i gymeradwyo, fel mesur “priodol” nad yw’r Comisiwn ei hun wedi ymchwilio iddo neu ymgynghori arno, ac y mae’r Comisiwn o’r farn bod, neu y gallai fod ansicrwydd ffeithiol neu gyd-destunol y mae angen iddo ei ddeall yn well cyn y gall ddod i gasgliad. Nid yw’n arfer gennym, yn hanesyddol o leiaf, i fynegi casgliadau am gynigion i ddiwygio’r gyfraith nad ydym ni ein hunain wedi ymchwilio iddynt ac wedi casglu sylfaen dystiolaeth amdanynt. Ar y llaw arall, mae cynnig cyngor ar gynigion diwygio, gan gynnwys ar filiau cydgrynhoi, a awgrymwyd gan rai cyrff eraill, fel y Senedd, yn amlwg o fewn ein cylch gwaith statudol ac, wrth gwrs, SO26C yw canlyniad argymhelliad gan y Comisiwn. Mae Adran 3(1)(a) Deddf Comisiynau’r Gyfraith 1965 yn cynnwys y canlynol fel rhan o’n “swyddogaethau”: “…derbyn ac ystyried unrhyw gynigion ar gyfer diwygio’r gyfraith a allai gael eu gwneud neu eu cyfeirio atynt”. Mae adran 3(1)(e) yn ein grymuso i “…ddarparu cyngor a gwybodaeth i Weinidogion Cymru”. Wrth ddod i’r casgliad bod mesur arfaethedig yn “briodol” efallai y bydd angen i ni weld y sylfaen dystiolaeth sy’n sail i’r awgrym neu hyd yn oed gynnal rhyw fath o ymarfer casglu tystiolaeth gyfyngedig ein hunain.

Yn ail, gallai cais o dan yr SO gynnwys gwahoddiad i’r Comisiwn i gymeradwyo cynnwys mesurau is-ddeddfwriaeth yn “briodol”, a allai, yn fwy rheolaidd, gael eu cynnwys mewn deddfwriaeth sylfaenol, er enghraifft dedfrydau troseddol ar gyfer troseddau newydd sydd wedi’u cydgrynhoi. Byddem yn dymuno bod yn fodlon, pe bai sancsiynau troseddol newydd yn cael eu cynnig, bod y weithdrefn yn y Senedd ar gyfer craffu ar fesurau o’r fath yn drylwyr ac yn debyg i’r math o graffu y byddem yn disgwyl ei weld pe bai sancsiynau troseddol yn cael eu cyflwyno mewn deddfwriaeth sylfaenol newydd.

At y dibenion presennol, mae’n ddigon i gofnodi bod SO26C, fel mesur sy’n gweithredu argymhelliad gan y Comisiwn, yn arf gwerthfawr a bydd y Comisiwn yn gweithio gyda’r Senedd i sicrhau ei fod yn cael ei ddefnyddio’n effeithiol. Wrth i ni gael mwy o brofiad o weithio o dan y weithdrefn hon, byddwn yn dymuno trafod gyda’r Llywodraeth a’r Senedd sut gallai ei ddefnyddioldeb gael ei optimeiddio.

Gweithdrefn arbennig

Mewn perthynas â diwygio deddfwriaethol ar gyfraith y DU gyfan, ar gyfer cynigion i ddiwygio’r gyfraith yn dechnegol ac yn annadleuol, gall y Comisiwn ddefnyddio Gweithdrefn Arbennig dalfyredig,[5] lle mae biliau (ac rwy’n gor-symleiddio) yn cael eu cyflwyno yn Nhŷ’r Arglwyddi lle cânt eu harchwilio’n ddwys ac yn fanwl gan Bwyllgor, ac ar ôl hynny cânt eu gosod gerbron Tŷ’r Cyffredin cyn cael Cydsyniad Brenhinol. Yn ein Hadroddiad ar Ffurf a Hygyrchedd, gwnaethom argymell creu fersiwn gyfatebol i Gymru.

Mae’r weithdrefn hon yn ffordd effeithiol o sicrhau y gellir gweithredu mesurau pwysig i ddiwygio’r gyfraith mewn amgylchiadau lle, fel arall, y gallent ei chael yn anodd dod o hyd i slot mewn agenda deddfwriaethol prysur. Oherwydd y drefn a fabwysiadwyd, er bod biliau o’r fath bob amser yn cael eu harchwilio’n fanwl, ychydig iawn o gapasiti deddfwriaethol sydd ganddynt. Er enghraifft, daeth Deddf Dogfennau Masnach Electronig 2023, a gafodd Gydsyniad Brenhinol ym mis Gorffennaf, i rym ym mis Medi 2023. Mae’r mesur byr iawn hwn wedi cael ei ddisgrifio, gan sylwebyddion yn y Ddinas, fel un o’r darnau pwysicaf o ddeddfwriaeth ym maes cyfraith fasnachol ers canrifoedd. Mae’n dechnegol iawn ond cafodd gefnogaeth gan bob plaid wleidyddol. Pe bai Comisiwn y Gyfraith wedi gorfod cynnig y mesur hwn fel bil cyffredin, yn dilyn gweithdrefnau arferol, nid yw’n sicr o gwbl y byddai wedi denu amser Seneddol. Mae’n ymddangos i mi felly y gallai fod yn bosibl, ar adeg briodol, dyfeisio gweithdrefn gyfatebol ar gyfer biliau y gellid eu gosod, gyda chefnogaeth pawb, gerbron y Senedd.

 

Y cafeat anochel

Yn olaf, efallai bod yr uchod yn swnio fel pe bai’r Comisiwn yn cynllunio chwyldro. Dylwn felly ychwanegu’r cafeatau anochel ynghylch amser ac arian.

Bydd y newidiadau rydym ni’n eu hystyried yn cymryd amser i’w cyflwyno a’u hymgorffori, a byddant yn cael eu defnyddio’n fwy helaeth dros nifer o flynyddoedd. Os byddwn yn sefydlu presenoldeb ffisegol newydd yng Nghaerdydd, ni fydd yn llawn staff o’r cychwyn cyntaf. Bydd yn gyfleuster i’w ddefnyddio a thyfu dros amser wrth i’r gwaith ehangu. Mae presenoldeb wrth gwrs yn bwysig, nid yn unig i gynyddu ein hymgysylltiad ar gyfraith ddatganoledig ond hefyd ar elfen Gymreig prosiectau ar gyfraith Cymru a Lloegr. Ac wrth gwrs, rhaid sôn am arian. Rydym wedi trefnu ein hadnoddau’n ofalus. Ni allwn ddweud yn syml y byddwn yn neilltuo adnoddau diderfyn i nifer diderfyn o brosiectau datganoledig, gan ddechrau yfory. Serch hynny, mae ein hymrwymiad i ddiwygio’r gyfraith ar gyfer pobl Cymru yn parhau’n uchel, a byddwn yn gweithio i ddod o hyd i’r ffordd orau o wneud hynny.

 

Casgliad

Mae’r trefniadau newydd yn ymwneud â meithrin gallu hirdymor a chreu strwythur mwy aeddfed a fydd yn galluogi Gweinidogion Cymru a’r Senedd i fod yn fwy gweithredol wrth ddiwygio’r gyfraith a chyflawni eu dyheadau’n well.

Drwy roi holl alluoedd y Comisiwn ar waith yng Nghymru, gallwn chwarae rhan ganolog yn y gwaith o alluogi Llywodraeth Cymru a’r Senedd i gyflawni’r amcanion hyn ac, yn y ffordd hon, gallwn gyflawni ein swyddogaeth statudol fel Comisiwn y Gyfraith yng Nghymru yn y ffordd fwyaf effeithiol.

[1] Adroddiad y Comisiwn ar ddyfodol y DU (cyhoeddiad y Blaid Lafur – Rhagfyr 2022)

[2] Mewn tystiolaeth lafar a roddwyd i Bwyllgor Cyfiawnder Tŷ’r Cyffredin ar 17 Hydref 2023, yng nghyd-destun trafodaeth am derfynau capasiti Comisiwn y Gyfraith, nodwyd y posibilrwydd o newid un digid i Ddeddf Comisiynau’r Gyfraith 1965, sef cynyddu nifer y comisiynwyr o 5 i 6. Fel y dywedodd Cadeirydd y Pwyllgor (Syr Bob Neill KC), efallai y bydd Comisiynydd newydd yn ysgwyddo’r cyfrifoldeb dros Gymru fel un portffolio.

[3] Yn argymhelliad 2, roeddem yn awgrymu y gallai codeiddio gynnwys “diwygio’r ddeddfwriaeth fel y bo’n briodol”. Yn argymhelliad 4, roeddem yn cynnig gweithdrefn ddeddfwriaethol hyblyg a syml yn y Senedd ar gyfer biliau uno neu gydgrynhoi, a oedd yn cynnwys pŵer i newid neu i ddiwygio’r gyfraith, gan gynnwys biliau diwygio’r gyfraith a baratowyd gan Gomisiwn y Gyfraith lle’r oedd y Senedd yn barnu nad oedd y newid neu’r diwygiad yn ddadleuol. Ym mharagraff 2.64, roeddem wedi disgrifio’n fras ddiwygio mesurau wedi’u cydgrynhoi neu fesurau codeiddiedig o dan y pennawd “technegol”. Roeddem yn cydnabod bod hwn yn derm eang yr oedd yn anodd ei ddiffinio’n fanwl gywir. Ym mhennod 3, roeddem wedi disgrifio’n fanwl y gweithdrefnau oedd wedi’u cydgrynhoi na ddefnyddiwyd mewn perthynas â chyfraith Cymru a Lloegr a oedd hefyd yn caniatáu gwneud cywiriadau a mân welliannau fel rhan o’r ymarfer ac (ym mharagraff 3.12) roeddem wedi sylwi y gellid gwneud diwygiadau a oedd, er eu bod yn gadarn, yn brin o newidiadau sylweddol i bolisi.

[4] Mae Craies on Legislation (rhifyn 2018) yn dweud fel a ganlyn ynghylch cydgrynhoi deddfiadau:

“Hanfod cydgrynhoi yw ad-drefnu ac ailddatgan er mwyn gwella eglurder a deallusrwydd heb newid sylwedd y gyfraith. Felly, disgwylir i’r drafftsmon sicrhau’r Cydbwyllgor, yn amodol ar yr hyn sy’n dilyn, nad yw’r Bil yn newid sylwedd y gyfraith o gwbl yn ei farn ef neu hi. Ond mae yna dair ffordd y gellir gwneud mân newidiadau i’r gyfraith drwy Fil Cydgrynhoi: (1) Gall y drafftsmon ddod yn ymwybodol wrth baratoi’r Bil bod angen gwneud newid bach iawn i gywiro gwall amlwg neu gamamseriad heb unrhyw arwyddocâd ymarferol. Mewn achos o’r fath, gall y drafftsmon, ar ei liwt ei hun, wneud y newid yn y Bil fel y’i cyflwynwyd a thynnu sylw’r Cyd-bwyllgor at y newid ar ffurf Nodyn a gyflwynir i’r Pwyllgor ynghyd â’r Bil. (2) Neu rywbeth ychydig yn fwy sylweddol, ond sy’n dal i fod yn brin o fod yn newid sylweddol mewn polisi neu o ran sylwedd, gall y Bil, fel y’i cyflwynwyd, gael ei ategu gan Argymhelliad gan Gomisiwn y Gyfraith y dylid gwneud newid bach penodol. (3) Ceir gweithdrefn statudol hefyd lle gellir ardystio “cywiriadau a mân welliannau” fel y cyfryw gan yr Arglwydd Ganghellor ac, yn ôl disgresiwn y Cyd-bwyllgor, eu rhoi ar waith a’u hymgorffori yn rhan o’r broses gyfuno.”

[5] Gweler Adroddiad Cyntaf Pwyllgor Biliau a Gweithdrefnau, Comisiwn y Gyfraith (2007-2008) Papur HL 63. Cafodd y weithdrefn ei chreu yn ystod hynt y Bil Diwygio Deddfwriaethol a Rheoleiddiol fel dewis arall yn lle cymal dadleuol sy’n rhoi pwerau i’r Llywodraeth gyflwyno argymhellion Comisiwn y Gyfraith drwy orchymyn:

Gweler Makower a Smyth, “Law Reform Bills in the Parliament of the United Kingdom”, (2020) 22 European Journal of Law Reform 164, 167